viernes, 6 de mayo de 2016

Panamá versus la OCDE: ¿es el istmo un paraíso fiscal?

Álvaro Vargas Llosa

Desde hace muchos años, y con renovada intensidad en los transcurridos desde la crisis mundial desatada en 2007-8, Panamá es objeto de críticas y sospechas relacionadas con su sistema tributario y regulatorio. Muchas de ellas provienen de los países más desarrollados aunque algunas se originan también en otros lugares: de un tiempo a esta parte, incluso en algunas capitales de América Latina y el Caribe. Independientemente de los éxitos que viene alcanzando este pequeño país desde hace bastante tiempo en términos de rendimiento económico y como plataforma internacional de servicios, se considera que su régimen fiscal y sus prácticas financieras están diseñadas para atraer capitales deseosos de eludir al fisco en sus lugares de origen y brindar protección a dineros mal habidos.
Este texto pretende responder a la pregunta de si tales sospechas y acusaciones son fundadas. La respuesta me llevará a comparar el sistema panameño con el de otros países, incluyendo aquellos que ejercen sobre el país del istmo las mayores presiones internacionales, a situarlo en el contexto de la globalización y a evaluarlo a la luz del debate recurrente sobre el sistema tributario ideal y las prácticas regulatorias más adecuadas.



Toda la información que utilizaré ha sido extraída de la bibliografía que publico al final; la lista incluye conversaciones que he tenido a efectos de escribir este texto con expertos en materia fiscal con amplio conocimiento del sistema panameño. El alcance de este trabajo es necesariamente limitado, por lo que he tenido que acotar tanto el número de fuentes consultadas como la amplitud de mi enfoque. Aun así, creo que el material consultado constituye una aproximación relativamente detallada para hacerse una idea razonable de cómo funciona el sistema panameño, cómo se compara con otros y qué papel juega en el mundo de hoy.
He dividido el trabajo en siete partes para facilitar su lectura y la comprensión de su estructura.
1. La República del Istmo
Panamá es un país pequeño (con ligeramente más de 75.000 km2 y poco más de tres millones y medio de habitantes) localizado en el istmo que une a Centroamérica con Sudamérica y colindante tanto con el Pacífico como con el Caribe. Es famoso por ser una plataforma de servicios en los campos del transporte, las finanzas, el comercio y el derecho internacional. Es ampliamente conocida la importancia del Canal de Panamá que vincula al Caribe (y por tanto al Atlántico) con el Pacífico para el comercio internacional. Su ingreso por habitante es de los más altos de América latina y el Caribe: poco más de 11.000 dólares por habitante en términos absolutos pero, si se tiene en cuenta la paridad del poder de compra, más de 16.500 dólares, lo que hace de él un país de renta media.
Panamá perteneció a Colombia en el siglo 19 pero se constituyó en república independiente a partir de 1903. Es útil tener en cuenta que a lo largo del siglo 19 los panameños no sólo realizaron muchos intentos separatistas sino que, en la confrontación casi permanente que se dio entre liberales y conservadores en Colombia, jugaron un papel en favor de las ideas liberales. No es de extrañar que las ideas liberales tuvieran una presencia en Panamá, que era ya una plataforma de comercio importante en el siglo 19 por su ubicación geográfica y el legado del rol que había jugado en la Colonia española. Muchas causas relacionadas con el liberalismo –como el federalismo y el librecambismo– fueron defendidas con denuedo por panameños en la Colombia de entonces, al punto que incluso cuando se produjo una marcada centralización, como la que capitaneó Rafael Núñez durante La Regeneración, se otorgó un alto grado de libertad económica a Panamá (fue exonerado de la obligación de utilizar el peso no convertible, por ejemplo). Concediéndole un margen de libertad, Colombia sacaba provecho de su función comercial y sus lazos con el exterior.
Aun antes de constituirse en república independiente, pues, Panamá era un lugar con vocación global, un punto de tránsito tanto para la circulación de bienes y servicios como de personas, lo que hacía de ella una plataforma de servicios globales casi por naturaleza. Ello le confería una importancia geopolítica que marcaría su vida republicana y sus relaciones con Estados Unidos: el Canal de Panamá, que había sido un objetivo idealista de los panameños desde hacía mucho tiempo, finalmente pudo materializarse a inicios del siglo 20, poco después de que los panameños se independizaran de Colombia. Esa obra capital, sin embargo, supuso la pérdida de soberanía para los panameños hasta que Estados Unidos le entregó definitivamente su control a Panamá al terminar el siglo 20.
La internacionalización de Panamá en su etapa moderna antecedió a la de la mayor parte de países latinoamericanos. Dadas las circunstancias que he trazado rápidamente, no sorprende que su economía estuviese dolarizada my pronto, que los capitales internacionales acudieran allí y que confluyeran en aquel lugar distintas corrientes migratorias. Desde 1925 la república del istmo se convirtió en uno de los centros más importantes para el registro y abanderamiento de naves; a partir de 1927, gracias s su ley de sociedades anónimas, jugó un rol significativo como proveedor de servicios a sociedades y corporaciones extranjeras; en 1946 su sistema de transporte y logística pasó a tener una dimensión internacional; por último, a partir de 1972 despuntó su centro financiero, en un momento en el que la regulación y los impuestos sofocates que soportaban las finanzas de muchos países desarrollados dieron pie al surgimiento de plazas financieras offshore (algunas en la propia Europa).
Todos estos antecedentes permiten entender mejor las características del sistema panameño actual y el lugar que el país del istmo ocupa en la economía internacional. La fiscalidad y el sistema regulatorio panameño, que analizaré más adelante, tienen mucho que ver con la historia panameña y su posicionamiento en la aldea global.
2. Paraíso fiscal, centro 'offshore'
Aunque no fue la primera vez que se utilizó ni mucho menos, la etiqueta paraíso fiscal cristalizó como punto de referencia de la burocracia mundial con el documento Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue publicado en 1998 por la OCDE. Aquel texto distinguía "entre, por un lado, países capaces de financiar sus servicios públicos con impuestos a la renta nominales o inexistentes y que se ofrecen como lugares que pueden ser utilizados por los no residentes para eludir impuestos en sus países de origen y, por otro lado, países que recaudan ingresos significativos mediante su impuesto a la renta pero cuyo sistema tributario tiene características que constituyen una competencia tributaria perjudicial". La OCDE opinaba que el primer tipo de países no tenían interés en cooperar para modificar sus sistemas y que el segundo tipo de países era más flexible. Mientras que los paraísos fiscales no aplicaban un impuesto a la renta o aplicaban un impuesto simbólico, los que practicaban una competencia tributaria perjudicial gravaban la renta de personas y sociedades pero otorgaban beneficios preferenciales que exoneraban total o parcialmente de este gravamen a ciertos inversores.
En su descripción de los paraísos fiscales, la OCDE añadía que muchos territorios soberanos y países utilizaban incentivos tributarios y de otra naturaleza para ofrecer a los inversores extranjeros un clima de negocios caracterizado por la ausencia de un impuesto a la renta "junto con una reducción de los constreñimientos regulatorios y administrativos". Además, sus actividades no estaban sujetas al intercambio de información por las normas estrictas del secreto bancario.
Esos eran los criterios principales para determinar si una jurisdicción constituía un paraíso fiscal. Se añadían, luego, algunos más: la ausencia de transparencia en la manera en que operaban las normas legislativas, legales o administrativas y la ausencia del requisito de que la actividad económica en cuestión fuese "sustancial". La OCDE aceptaba que “determinar si una actividad es sustancial” podía ser “difícil”, pues, por ejemplo, ciertas actividades financieras y gerenciales podían ser sustanciales pero ciertos servicios suministrados por “sociedades de papel” podían carecer de sustancia.
En el caso de los sistemas que sin constituir paraísos fiscales implicaban una fiscalidad perjudicial, se hacía referencia a una característica adicional a la de las exoneraciones para ciertos inversores: el hecho de que el país en cuestión blindaba o aislaba el trato preferencial (ring-fencing) excluyendo de sus ventajas a los residentes a fin de proteger a su propia economía. También aquí, como en el caso de los paraísos fiscales, la falta de transparencia y de intercambio de información efectiva constituían un agravante.
Tanto Luxemburgo como Suiza cuestionaban, en textos anexos al document de la OCDE, las definiciones que acabo de glosar.
Una característica determinante, pues, elemento, del paraíso fiscal es que distingue entre residentes y extranjeros (tanto personas naturales como jurídicas) en el trato. Lo que implica la definición de la OCDE es que el paraíso fiscal aplica un régimen favorable a personas o empresas no residentes que domicilian allí su actividad para aprovechar una ventaja de la que están excluidos los residentes. A fin de facilitar la separación de estas dos economías, se utilizan normas e instituciones reservadas para los no residentes, a quienes además se suele privilegiar con el secreto bancario.
En el caso de los centros financieros offshore, el documento oficial más socorrido por la burocracia global es un trabajo del Fondo Monetario Internacional preparado por la oficina de asuntos monetarios en 2000 bajo el título de Offshore Financial Centers. Allí se establece que, en su versión más sencilla, las "finanzas offshore ofrecen servicios financieros a través de bancos y otras agencias a los no residentes". Los servicios incluyen "prestarse dinero de los no residentes y prestárselo a los no residentes”, pero se admite que la definición de un centro financiero offshore es más compleja porque puede abarcar a cualquier plaza que ofrezca actividades offshore, algo que realizan todos los centros financieros importantes del mundo.
Por ello mismo el FMI sugiere la necesidad de una "definición más práctica" y se refiere a centros donde “el grueso de la actividad del sector financiero es offshore a ambos lados del balance, donde las transacciones se originan en otro lugar y donde la mayoría de las instituciones están controladas por no residentes". Luego añade –lo que es especialmente importante para el asunto neurálgico de este trabajo– que un centro offshore, según la definición popular, ofrece algunos o todos estos servicios: cero impuestos o impuestos bajos, una regulación financiera moderada, el secreto bancario y el anonimato. También aquí se añade como característica importante el trato diferencial entre residentes y no residentes en lo referente a los impuestos y la regulación.
La lista que el FMI publicó en aquel momento como parte del documento colocaba a Panamá como centro offshore, junto con 64 jurisdicciones más, incluyendo a países desarrollados como Estados Unidos, Suiza, el Reino Unido y otros.
No debemos perder de vista estas definiciones para entender si Panamá es un paraíso fiscal y por qué ha sido objeto de tantas presiones internacionales, que a continuación detallaré, en las últimas dos décadas y especialmente en los últimos cinco años.
3. Panamá en la mira
Para entender bien la fuerte presión ejercida sobre Panamá por distintas instancias internacionales en relación con su sistema tributario y bancario conviene tener en cuenta el contexto internacional en que esto ha sucedido y la evolución de la política de los países desarrollados en materia de paraísos fiscales y régimenes tributarios perjudiciales. No ha sido un proceso lineal sino a veces zigzagueante e incluso, en algún momento, contradictorio, en parte porque la visión ideológica de quienes dirigían los Estados de las democracias liberales avanzadas iba cambiando con la alternancia en el poder.
A grandes rasgos, se puede decir que este proceso se ha caracterizado por un endurecimiento gradual de la línea crítica contra países que, como Panamá, resultaban incómodos para el propósito de uniformizar los sistemas tributarios y regulatorios a escala universal, o armonizarlos en la medida de lo posible. Este endurecimiento ha pasado por la publicación de documentos oficiales, la elaboración de listas negras de países, gestiones diplomáticas intensas que incluyen la amenaza de sanciones, expresiones oficiales destinadas a poner el foco de atención sobre ciertas jurisdicciones y, en general, el empleo de una vasta panoplia política para obtener de ellas una modificación sustancial de sus políticas internas.
Como queda dicho, fue la OCDE la que, a partir de un momento dado, concentró la mayor parte de los esfuerzos oficiales, primero por encargo del G-7 (grupo de países más desarrollados), luego del G-8 (el G-7 más Rusia) y, tras la crisis provocada por el estallido de la burbuja crediticia, del G-20 (que incluye también a países emergentes de cierta relevancia económica).
A la publicación del documento Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue en 1998 al que ya me he referido siguió la formación del Forum on Harmful Tax Competition (Foro sobre Competencia Fiscal Perjudicial) a instancias del G-7 para examinar regímenes tributarios preferenciales tanto existentes como propuestos, lo mismo en países miembros de la OCDE que en los demás. El G-7, a través de la OCDE, no sólo se proponía evaluar las políticas internas de países soberanos que no formaban parte de ese grupo o de la OCDE en general: llegó a acusar directamente a 49 jurisdiccciones, entre ellas Panamá, de ser paraísos fiscales. Luego se procedió a clasificar a estas jurisdiciones en tres grupos: las que rehusaban cooperar, a quienes se amenazó con la aplicación de sanciones; las que habían ofrecido reformas y, finalmente, las que ya las habían emprendido.
Esto constituyó una novedad y un punto de inflexión importante. Aunque la OCDE había dedicado tiempo al asunto de la evasión tributaria, hasta ese momento se había limitado a esbozar los problemas que creía haber identificado y recomendar soluciones generales. A partir del documento, pasó a la acción con mucha contundencia para lograr que ciertos países y jurisdicciones modificasen su fiscalidad bajo presión. No era fácil para la OCDE presionar a países soberanos para que cambiaran sus políticas sin la ayuda de una legitimidad jurídica que justificase dicha injerencia. Para obtenerla apelaron a la noción de patrón internacional (internationally accepted standards). Por su larga experiencia en material fiscal, la OCDE se atribuía en el propio documento de 1998 la autoridad para fijar ese patrón.
Un análisis serio elaborado por Andrew Morris y Lotta Moberg y difundido por la Facultad de Derecho de la Universidad de Alabama demuestra cómo, por iniciativa en parte de los propios funcionarios del organismo multilateral, que ampliaron los criterios y la misión encomendada por los políticos, la OCDE pasó de ser una entidad que buscaba reducir los costos de transacción a convertirse en un agente al servicio de la cartelización de la vida económica y por tanto de la reducción de la competencia. Sus primeros esfuerzos, antes del documento clave de 1998, tenían que ver con la reducción de la carga impositiva en las relaciones internacionales y especialmente el empeño por evitar la doble tributación. Pero a medida que el sistema antiempresarial y estatista de muchos de los países miembros fue haciéndolos menos competitivos, los políticos encontraron que era útil emplear este mecanismo para reducir o eliminar la competencia.
La propia burocracia, partidaria del controlismo, encontró un resquicio para ampliar su misión y ejercer en la práctica como un ente injerencista interesado en uniformizar la adopción de un patrón internacional de su propia hechura. La tendencia venía desde lo años 70, se frenó en parte en los 80 con la llegada de Margaret Thatcher y Ronald Reagan al poder, y recuperó ímpetu en los años 90, hasta la publicación del documento ya señalado.
Para realizar su tarea, los responsables de la OCDE tuvieron que neutralizar o volver irrelevantes otras instancias de la propia organización que simpatizaban con la existencia de fiscalidades competitivas y veían la necesidad de reducir impuestos a escala internacional para facilitar la creación de riqueza. Entre ellas estaba, por ejemplo, el Business and Industry Committee to the OECD (BIAC). Como algunos países miembros de la propia OCDE eran paraísos fiscales bajo el patrón internacional fijado por la organización, dicho organismo (en realidad, el G-7) dio cinco años a dichas jurisdicciones para adaptarse a la nueva situación. Esta cobertura legal y política permitió la creación del Foro antes mencionado, al que se encargó elaborar la lista negra de paraísos fiscales y presionar a los señalados para que cambiaran sus regímenes. Uno de los señalados era Panamá.
La lista negra se publicó en 2000. Pero no fue la única. Muchas otras instancias relacionadas con países del G-7 o de las naciones más ponderosas de la OCDE publicaron sus propias listas negras, multiplicando el asedio contra las jurisdicciones consideradas paraísos fiscales y/o renuentes a cooperar en materia de fiscalidad perjudicial (por ejemplo, publicaron listas negras la Unión Europea, la Financial Action Task Force on Money Laundering y el Financial Stability Forum, creados por el G-7).
Esta dinámica sufrió un freno con la llegada de George W. Bush al poder. Los republicanos, partidarios de la competencia entre regímenes fiscales, desaceleraron considerablemente por un tiempo el ímpetu injerencista de la OCDE en este aspecto. El Secretario del Tesoro criticó que la OCDE llamara "cazadores furtivos" a los sistemas fiscales que desviaban capital, flujos financieros e ingresos provenientes de la legítima base fiscal de otros países porque esos sistemas “proporcionaban un clima de inversión más atractivo”. Además, hizo una defensa del derecho soberano de cada país a elegir el régimen tributario de su preferencia. En vista de ello, se decidió a partir de aquel en momento poner énfasis en la transparencia y la información en lugar de los regímenes tributarios per se, lo que además tenía como justificación el nuevo contexto tras los atentados del 11 de septiembre de 2001 contra las Torres Gemelas y el Pentágono. Que el énfasis dejara de estar en la fiscalidad no significa que la presión disminuyese. El Foro creado por la OCDE siguió ejerciéndola, sólo que ahora en relación con la transparencia y el intercambio de información. También en esta materia elaboró una lista negra en la que incluyó a Panamá. De tanto en tanto, sin embargo, la fiscalidad volvía a colarse en la documentación oficial y en las gestiones diplomaticas como asunto contingente.
Mientras tanto, varios países afectados, uno de ellos Panamá, con ayuda de jurisdicciones de la propia Europa enemistadas con la línea de la OCDE, exigieron un level playing-field (literalmente "cancha nivelada" o condiciones equitativas) a la hora de aplicar los compromisos de reforma o adecuación tributaria. Asi fue como la expresión level playing-field se introdujo en la documentación oficial a partir de mediados de la década de 2000.
Con motivo de la llegada de Barack Obama al poder coincidiendo con la estallido de la crisis financiera, surgió nuevamente un clima propicio para que la OCDE volviera a la carga en el aspecto fiscal. En 2009, el Foro fue reestructurado y desde la adopción de su nuevo nombre (Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes) dejó en claro que su propósito sería actuar contra los paraísos fiscales aun si ya no se empleaba dicha expresión (se optó por seguir hablando de fiscalidad perjudicial).
El Foro Global se describe a sí mismo como el "más grande grupo fiscal internacional" (tax group). A pesar de no constituir fuente de derecho Internacional Público, dicha instancia ha sido en estos últimos años la elegida por el G-20 (léase en la práctica el G-8) para exigir una reforma de los regímenes juzgados inaceptables. La ironía es que casi todos los países del mundo son miembros del Foro Global –incluyendo a Panamá- pues se han comprometido a aplicar el patrón de transparencia e intercambio de información, aunque muchos lo han hecho de forma condicionada a que todos los demás países apliquen el mismo patrón (level playing-field) y todavía no han emprendido medidas concretas, ni es seguro que lo hagan.
Un factor atenuante del poder intervencionista del Foro Global ha sido China, que logró que este organismo tuviera una cierta independencia financiera y estructural con respecto a la OCDE (de la que no forma parte) por temor a que Hong Kong y Macau fuesen objeto de críticas. Aun así, en 2009 el Foro Global publicó una lista negra de países que se negaban a cooperar (entre ellos Costa Rica y Uruguay) y una lista gris de 38 países, entre ellos Panamá, que se habían comprometido a cooperar pero aún no lo habían hecho.
En los últimos años, el Foro Global ha dedicado sus esfuerzos a hacer una evaluación mundial a la que denomina peer review (revisión paritaria) para determinar qué países respetan el patrón internacional. Consiste en dos fases, la primera de ellas relacionada con el marco legal y regulatorio, es decir las normas del sistema tributario, la transparencia y el intercambio de información, y la segunda con la aplicación práctica del patrón internacional. La Fase I tiene diez filtros por los que un país debe pasar satisfactoriamente antes de poder acceder a la Fase II, la mayoría de ellos relacionados con la entrega de información y la transparencia. Ciertos países miembros de la OCDE, sin embargo, discrepan sobre algunos de ellos: Estados Unidos comparte, por ejemplo, con Panamá la posición según la cual no debe exigirse que quienes tienen una renta no gravable mantengan una contabilidad registrada en el país donde no tributan.
Desde 2010 hasta hoy, el Foro Global viene publicando una serie de informes periódicos para dar cuenta de la evaluación de los distintos países. Panamá no supera aun la Fase I, al igual que muchas otras jurisdicciones. Según el Foro Global, Panamá sólo tiene mecanismos satisfactorios en tres de los diez criterios de esa primera fase (en uno adicional los tiene parcialmente).
Los métodos de la OCDE también han abarcado vías más indirectas, en especial la presión sobre terceros países para declarar a Panama paraíso fiscal. Colombia, que aspira a sumarse al puñado de países latinoamericanos que ya pertenecen a la OCDE, declaró a Panamá paraíso fiscal en octubre de 2014 por la negativa de dicho país, donde hay muchos capitales colombianos, a suscribir un tratado de intercambio de información fiscal. Ante la reacción de Panamá, que estuvo a punto de aplicar represalias económicas, Colombia dio marcha atrás disimuladamente, pero el precedente abre las puertas a futuras acciones desde Bogotá. Diversos sectores de la sociedad panameña, como el Consejo de Servicios Internacionales de Panamá (COSIP), denunciaron que la actitud del vecino país violaba la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, particularmente su artículo 52, según el cual es nulo "todo tratado cuya celebración se haya obtenido por la amenaza o el uso de la fuerza en violación de los principios del derecho internacional incorporados a la Carta de las Naciones Unidas". Los panameños argumentaron en distintos foros que detrás de Colombia estaba la presión de la OCDE a Bogotá para que declarase paraíso fiscal a Panamá a cambio de acelerar los trámites de su ingreso a dicha organización. Otros países sudamericanos han recibido parecidas solicitudes desde París, sede de la OCDE.
4. El régimen fiscal panameño
Panamá tiene un impuesto a la renta de tipo territorial desde 1941, año en que fue promulgada la primera ley de impuestos a la renta. Se trata, por tanto, de un régimen con muchas décadas de existencia y cuyo origen es muy anterior a la preocupación de la OCDE sobre la fiscalidad panameña. Los panameños de muy diversas tendencias políticas, como veremos luego, atribuyen en buena parte a este régimen su capacidad para atraer capitales y jugar un rol significativo en las finanzas internacionales.
En un sistema territorial, los ciudadanos y las empresas pagan impuestos sobre la renta generada dentro del territorio mas no sobre la renta generada en el extranjero, a diferencia de lo que sucede en un sistema de renta mundial, en el que se tributa sobre ambas cosas. Son muchos los países –en África, Asia y Latinoamérica– que utilizan un régimen territorial; otros, en Europa por ejemplo, emplean o han empleado en algún momento un sistema territorial para ciertos grupos (el Reino Unido introdujo bajo Margaret Thatcher este concepto para extranjeros residentes en dicho país que no tuvieran la intención de permanecer para siempre: a ellos se les permitía, durante los años que estuviesen en el Reino Unido, tributar solamente sobre la renta generada dentro del país).
A pesar de la antigüedad del régimen territorial panameño y de lo mucho que tiene en común con decenas de países, Panamá ha sido materia de una campaña intensa para que acabe con él. A tal punto, que en 2013 el gobierno de Ricardo Martinelli accedió a modificar este régimen, que estaba definido en el artículo 694 del Código Fiscal, mediante la polémica Ley 120. Sin embargo, las protestas generalizadas en el país –incluidas las provenientes de sectores muy afines al mandatario– obligaron al gobierno a dar marcha atrás, cosa que hizo mediante la Ley 1 apenas ocho días más tarde.
El sistema fiscal panameño basado en la territorialidad (también se le conoce como régimen basado en el principio de la fuente) establece que será objeto de impuesto aquella renta producida dentro del territorio fiscal panameño independientemente de la nacionalidad, domicilio o residencia del beneficiario, del lugar de celebración de los contratos, del lugar desde donde se pague o se perciba esa renta y de quién sea el pagador. Cabe notar que el Código Fiscal dice que el contribuyente es toda "persona natural o jurídica, nacional o extranjera que percibe la renta gravable objeto del impuesto". Renta gravable, en este caso, significa la diferencia o saldo que resulta al deducir de la renta bruta o ingresos generales los ingresos de fuente extranjera, los ingresos exentos y/o no gravables, así como los costos, gastos y erogaciones deducibles.
Además, se considera renta gravable producida dentro del país la percibida por personas o empresas cuyo domicilio esté fuera de Panamá y resulte de cualquier servicio o acto que beneficie a personas o empresas, nacionales o extranjeras, ubicadas dentro del territorio panameño, en la medida en que dichos servicios incidan sobre la producción de renta de fuente panameña, o su conservación, y su erogación haya sido considerada como gastos deducibles por quien los percibió. En este caso, la persona o empresa ubicada dentro de Panamá que se beneficie con el servicio o actividad económica proveniente de empresas o personas ubicadas fuera del país debe aplicar las tarifas generales establecidas en el Código Fiscal sobre el 50 por ciento de la suma a ser remitida.
Estas precisiones son muy importantes de tener en cuenta a la hora de analizar si el caso de Panamá encaja dentro de la definición de paraíso fiscal o régimen tributario perjudicial que la OCDE ha venido empleando.
Antes de hacerlo, mencionaré que no sólo entre los gobiernos sino también entre los economistas hay un viejo debate entre quienes creen, para efectos de neutralidad y eficiencia económica, en la conveniencia del sistema de renta territorial y quienes prefieren el de renta mundial. Como han escrito Klaus Vogel y otros (y ha recogido Rafael Luna en Costa Rica, donde esto se ha discutido intensamente con motivo de una reforma fiscal), los críticos del sistema territorial argumentan que no es neutral en la medida en que se vuelve un factor que influye en la colocación de capitales y la elección de la actividad económica a la que la persona o la empresa se dedica en lugar de dejar que sea sólo la expectativa de un beneficio económico relacionada con el producto o servicio que se pretende ofrecer el que influya en la decisión. En este sentido, se sostiene que el régimen territorial de un país determinado es neutral por el lado de la importación de capitales porque su procedencia no tiene relevancia pero no por el lado de la exportación (desde los países donde ellas se originan), pues el destino de esas inversiones se elige en función no de criterios económicos sino de ventajas fiscales.
Quienes así opinan suelen también afirmar que un sistema de renta mundial en el que se otorga un crédito fiscal al contribuyente que ha tributado en el extranjero es neutral para la exportación de capitales porque dicha empresa o persona acabará pagando la misma tasa dentro de su país de residencia sea cual sea el lugar al que exportó sus inversiones. Se supone, por esto, que el sistema tributario extranjero no influirá en la persona o la empresa a la hora de tomar sus decisiones de inversión porque en cualquier caso acabará pagando la tasa efectiva en su país (en la medida en que el crédito fiscal será sólo por lo pagado en el país al que exportó sus capitales, teniendo luego que pagar la diferencia de tasas, en caso de que la haya, en el país de origen).
Sin embargo, la Escuela de Elección Pública (Public Choice) ha rebatido este argumento explicando que tal sistema no es neutral sino desincentivador de la inversión en el extranjero porque el potencial exportador de capitales, al observar que cualquier beneficio fiscal que hubiera podido obtener en el extranjero habría sido consumido en su país de origen, tendrá un interés mayor en quedarse en casa (de por sí tiene costo para una empresa manejar desde la matriz una inversión en otro país).
Supongamos por un momento, sin embargo, que aun así la empresa tuviera interés en exportar su capital. Si el país donde está domiciliada cobra mayores impuestos que aquel al que exporta su capital, está automáticamente en desventaja frente a empresas de ese otro país, donde la tasa impositiva es menor, porque tendrá que pagar en su lugar de origen la diferencia entras ambas tasas. Esto disminuirá sus posibilidades de competir exitosamente en la aldea global haciendo nuevas inversiones, entre otras cosas porque tendrá un saldo menor de ingreso neto o de flujo libre de fondos.
Por último, como ha explicó James Buchanan, si el país donde se origina el capital es más desarrollado y tienes mejores servicios públicos que el país al que la empresa exporta el capital, la empresa acabaría pagando una alta tasa de impuestos por servicios de país desarrollado cuando en realidad los servicios que recibe son los del país al que exportó sus capitales porque allí es donde realiza la actividad.
Hecha esta digresión, vuelvo a lo fundamental: el sistema territorial panameño no distingue entre panameños y extranjeros. La Constitución consagra el principio de Reserva de Ley según el cual nadie está obligado a pagar contribución ni impuesto que no esté legalmente establecido y cuya cobranza no se haga en la forma prescrita por las leyes. Esto es de estricto cumplimiento tanto por parte de panameños como de extanjeros, sin excepción de ningún tipo. En Panamá no se ofrecen ventajas tributarias atractivas para el capital, la actividad financiera de personas no residentes y otras actividades susceptibles de movilidad geográfica diferentes a las que se otorgan a los propios panameños. En tal sentido, las leyes reflejan el principio fijado en el artículo 19 de la Constitución de que "los panameños y los extranjeros son iguales ante la ley". Tanto panameños como extranjeros están obligados a pagar impuestos siempre y cuando su renta se genere en Panamá o sea considerada de fuente panameña (o beneficie, como expliqué antes, a personas o empresas que están en Panamá).
No sólo no hay distinción entre panameños y extranjeros: tampoco puede decirse que los impuestos sean bajos, mucho menos inexistentes (otra característica de los paraísos fiscales definidos por la OCE). Panamá tiene una economía más libre que otros países latinoamericanos, pero está lejos de ser un país liberal propiamente hablando: se cobran muchos impuestos, los trámites son muy largos, la burocracia es ineficiente y hay corrupción. Pagar impuestos (cosa que tienen que hacer, como hemos visto, los nacionales y extranjeros) es en sí mismo un trámite engorroso. El país del istmo obtuvo una de las peores notas en el ránking Doing Business del Banco Mundial que evalúa el clima de negocios en todas partes (se situó en el puesto 166 de un total 189 en el último informe). En otras áreas Panamá tiene mejor calificación y por ello ocupa el puesto 55 en el promedio general (que sigue siendo bajo), pero en aquello que nos ocupa sus credenciales distan de ser las más atractivas para un capitalista extranjero (o panameño).
En Panamá no se hace la distinción entre impuestos a la renta, impuestos a los dividendos e impuestos a las plusvalías o ganancias de capital (por ejemplo por la venta de acciones o de bienes inmuebles), como en tantos otros países. Las tres cosas forman parte del concepto de impuestos sobre la renta aunque la tasa es distinta para cada una de ellas y tanto las ganancias de capital como las plusvalías son consideradas renta "pasiva".
En el caso de las sociedades, el impuesto a la renta es una tasa horizontal (flat tax) de 25 por ciento, mientras que en el de las personas hay tres tramos: no se paga nada hasta 11.000 balboas, se tributa 15 por ciento entre los 11.000 a los 50.000 balboas y la tasa es 25 por ciento por encima de los 50.000 balboas. El impuesto sobre la renta en concepto de dividendos es 10 por ciento (igual para los beneficios o dividendos retenidos y no pagados en un ejercicio fiscal) y el de ganancia de capital por venta de acciones es 10 por ciento, salvo en el caso de las acciones al portador (20 por ciento). Además, se grava la compra-venta de inmuebles (un 2 por ciento adicional al impuesto a la plusvalía relacionada con la venta del inmueble).
El impuesto al valor agregado (llamado allí impuesto a la transferencia de bienes corporales muebles y la prestación de servicios) es 7 por ciento, a lo que se añade un 5 por ciento de impuesto selectivo al consumo de ciertos productos y servicios. Allí no acaba la lista: se cobran impuestos especiales a distinto tipo de actividades, incluyendo la banca, los seguros, la navegación (con muchas exenciones), los timbres y las licencias de operación comercial. Por último, existen también los impuestos al comercio bajo la forma de aranceles. Todos estos tributos son obligatorios para personas y empresas tanto panameñas como extranjeras, sea cual sea el domicilio fiscal, si la actividad se realiza dentro del territorio del país del istmo o si hay beneficiarios ubicados dentro del territorio (en este caso bajo la modalidad que he explicado antes). Pasa lo mismo con las exenciones que –como en la mayoría países- benefician alguna actividad muy específica: no hay distinción entre panameños y extranjeros. Cabe destacar que estas exenciones no tienen que ver con las actividades principales de la economía panameña.
5. La confidencialidad
Un elemento crucial del patrón internacional fijado por la OCDE tiene que ver con la transparencia de "la propiedad beneficiaria" (beneficial ownership), es decir el que se sepa exactamente a quién o quiénes pertenece una compañía. El objetivo es evitar que sociedades fantasma, conocidas en inglés como shell companies, puedan operar ocultando la identidad de personas que evaden tributos o que lavan dinero y ejercen otras actividades ilícitas. Es una razón poderosa por la que la OCDE se opone a la existencia de acciones al portador, por ejemplo. En principio, la OCDE ha fijado tres formas en que un país puede garantizar que hay transparencia sobre quiénes radican compañías en él. Una es a través del registro de la propiedad, otra por medio de quienes proven servicios corporativos (Corporate Service Provider) y la última es la existencia de potentes mecanismos de aplicación de la ley. La última forma es la que menos viabilidad tiene porque la aplicación estricta de la ley en parte depende de que se sepa quién está detrás de una compañía. De las otras, la segunda, conocida como Know Your Customer (conoce a tu cliente), es considerada como la más sólida por el patrón internacional de la OCDE. Ello exige que quienes proveen los servicios corporativos, por ejemplo los bufetes de abogados, estén debidamente inscritos en los registros públicos ellos mismos y que tengan acceso a la información cuando crean sociedades por encargo de sus clientes.
Varios estudios han determinado que Panamá satisface este requisito porque sólo permite formar compañías a los bufetes de abogados, a diferencia de muchos países desarrollados, como Estados Unidos, donde este servicio lo pueden dar diversos tipos de agentes que no necesariamente están en los registros públicos. Ello facilita mucho el que las autoridades sepan exactamente a dónde acudir cuando, al amparo de la ley, necesitan identificar a los dueños. En Panamá, la legislación denomina "agente residente" al proveedor de servicios corporativos autorizado para abrir sociedades y cuentas por encargo del cliente. Un estudio contratado por la Universidad de Panamá al académico Jason Sharman de Griffit University concluye que “muchos países prominentes de la OCDE no regulan a sus proveedores de servicios corporativos” y que “aquellos que lo hacen no obligan a estas entidades a conocer la identidad de los propietarios beneficiarios de las compañías creadas”.
Las acciones al portador, por lo demás, son muy comunes entre los países de la OCDE, a pesar de que la propia organización ha criticado a los panameños por permitirlas (mediante una ley reciente Panamá ha adoptado el régimen de custodia, limitando mucho las acciones al portador, algo que los países de la OCDE que las permiten distan mucho de hacer). Aunque en Estados Unidos fueron abolidas las acciones al portador hace unos años, las credenciales de Estados Unidos en relación con el patrón fijado por la OCDE son estándares son menos rígidos a los del cuestionado Panamá, que dista de ser perfecto, pues proliferan empresas cuyos propietarios son desconocidos.
Dos millones de sociedades se crean en Estados Unidos cada año aproximadamente (en Panamá se inscriben unas 40.000), muchas de ellas por parte de extranjeros. En 2006, dos funcionarios del Internal Revenue Service (la agencia tributaria de Estados Unidos), Michael McDonald y Steven Smith, llevaron a cabo un ejercicio poniendo a prueba los sistemas de creación de sociedades estadounidene y panameño. No tuvieron que demostrar su identidad para formar una sociedad en Nueva York y otra en la Florida (y abrir sendas cuentas bancarias de estas sociedades) utilizando a un proveedor de servicios corporativos de Nevada. En cambio, cuando formaron una tercera sociedad en Panamá (cuenta bancaria incluida), tuvieron que entregar copias notarizadas de sus pasaportes y de sus licencias de conducir.
Hay diversas pruebas recientes de que el sistema estadounidense es menos esticto que el panameño, lo que incluye denuncias del propio gobierno norteamericano por la existencia de shell companies vinculadas a terroristas o a personas acusadas de lavar dinero. Un informe del Banco Mundial y Naciones Unidas concluyó en 2011 que "de lejos el peor regulador de shell companies es Estados Unidos". En cambio los cinco proveedores de servicios corporativos panameños a los que estas entidades internacionales contactaron para poner a prueba el sistema de ese país cumplieron con el patrón internacional.
Otros estudios (incluyendo uno en el que participó Jason Sharman) han concluido que la aplicación del patrón es más rigurosa en Panama que en el Reino Unido y Canadá porque por lo general los bufetes de abogados tienen pruebas palmarias de la identidad de los dueños de las sociedades y las entregan cuando se cumplen los requisitos de la ley. Uno de estos estudios, realizado por Michael Findley, Daniel Nielson y Jason Sharman (Global Shell Games: Testing Money Launderer´s and Terrorist Financiers´Access to Shell Companies), hizo un experimento empleando a veintiún personas que se hicieron pasar por consultores con distinto perfil de riesgo y contactaron a 3.700 proveedores de servicios corporativos en 182 países. Su conclusion fue que cuarenta y ocho países no están a la altura del patrón internacional y que veintidós no solicitan ninguna prueba de identidad a quienes forman compañías. Muchos países menos desarrollados que los de la OECD superan a éstos en cuanto al grado de información que reúnen, por lo general a través de proveedores de servicios corporativos, acerca de quienes crean sociedades. Panamá superó en rigor a países como Australia, la República Checa, Polonia, Irlanda, Canadá y otros.
No discuto aquí si el patrón internacional es el adecuado y si está bien o está mal que se exija a los proveedores de servicios corporativos conocer la identidad de quienes crean sociedades. Me limito a mostrar que no hay en el régimen panameño un nivel de confidencialidad que, en comparación con los gobiernos que han fijado ese patrón internacional, suponga un perjuicio intencional o directo a dichos países, ni en cuestiones tributarias ni en otras.
La confidencialidad bancaria en Panamá está regulada por el artículo 111 del decreto Ley 9 de 1998 (Ley Bancaria), que señala que los bancos sólo divulgarán información acerca de sus clientes con el consentimiento de éstos, salvo que la información sea requerida por la "autoridad competente de conformidad con la ley". Ello incluye, por supuesto, a los tribunales de Justicia además de la Superintendencia de Bancos de Panamá. También hay vías para investigar las acciones al portador. El sistema difunde la identidad de los directores (consejeros) y agentes residentes de cualquier actividad mediante el registro público. A través de ellos se puede obtener la información sobre los beneficiarios.
En el caso de solicitud internacional, Panamá sólo entrega información –al igual que otras jurisdicciones que protegen la confidencialidad del cliente– en caso de existir un tratado con el país solicitante. Si no hay un tratado, Panamá analiza los exhortos o cartas rogatorias de los países requirientes para decidir si cabe la posibilidad de dar información con fundamento en un tratado internacional del que ambos países sean signatarios. No hay en esto nada que diferencie a Panamá de muchos países, incluyendo algunos desarrollados.
Con respecto a este último punto, cabe dar cuenta de una gestión realizada en 2012 por el Embajador de España en Panamá, Jesús Silva, ante las dificultades que tenían las empresas españolas que invierten o pretendían invertir en ese país para abrir cuentas bancarias. En su carta, el diplomático se queja de "los excesivos requisitos y trámites burocráticos precisos para poder abrir una cuenta bancaria", añadiendo que “este proceso requiere bastante tiempo y esfuerzo por parte de los empesarios, lo que retrasa la iniciación de actividades” y que “estas elevadas exigencias formales entran en contradicción con el modelo económico de Panamá”.
Para tratar de adecuarse a las exigencies internacionales, Panamá suscribió tratados de intercambio de información con Estados Unidos, Canadá, Alemania, Dinamarca, Suecia, Finlandia, Noruega, Islandia, Groenlandia e islas Faroes. Los tratados de intercambio de información son acuerdos por los que Panamá no obtiene nada a cambio porque a sus autoridades no les interesan las rentas generadas por sus ciudadanos en el exterior en vista del sistema territorial que está en vigor. Aun así, Panamá otorga información a los países con los que tiene acuerdo cuando hay una solicitud por la vía judicial.
Además de acuerdos internacionales de intercambio de información, Panamá ha suscrito también tratados para evitar la doble imposición con el Reino Unido, Holanda, España, Portugal, Francia, Italia, Irlanda, la República Checa, Luxemburgo, Israel, Corea, Singapur, México, las Emiratos Árabes Unidos, Qatar y Barbados (y están en proceso otros cuatro con Austria, Bélgica, Vietnam y Bahréin).
En un primer momento, todo esto le valió a Panamá el ser incluido en una lista (2011) de países que habían puesto en práctica exitosamente el patrón internacional de intercambio de información. Sin embargo, un tiempo después la OCDE decidió que ya no bastan los tratados que garantizan la entrega de información cuando hay una solicitud judicial y que ella debe ser entregada de forma automatic por vía administrativa. En otras palabras, el patrón internacional cambió súbtamente. A partir de aquel momento, la presión ejercida sobre los países que no aceptaron dicho patrón fue equivalente a la que se había ejercido antes de esta modificación sustancial que, en el caso de Panamá y otros países, violaba flagrantemente la confidencialidad de las personas, principio básico de muchos sistemas bancarios en el mundo.
La campaña internacional y la amenaza de sanciones ha conseguido que cincuenta y un jurisdicciones se plieguen a esta exigencia: en 2014 se firmó un acuerdo multilateral precisamente para garantizar el otorgamiento de información en material fiscal de forma automatic a partir de 2017. Un número pequeño de jurisdicciones, entre ellas Panamá, decidieron no suscribirlo porque consideran que atenta contra el principio de la confidencialidad y su propia tradición, y que pondría en riesgo el atractivo del país. Veremos a continuación por qué no es difícil entender esto último.
6. Los beneficios del sistema panameño
Panamá es todavía un país en vías de desarrollo con muchos problemas que resolver, pero en el concierto latinoamericano destaca por un avance significativo en material de desarrollo económico. La trayectoria que lleva apunta a un aumento de los beneficios obtenidos hasta ahora gracias a un sistema que sin duda resulta atractivo, al menos en términos comparativos, para la inversión privada, especialmente la extranjera. Ello, a pesar de no tener petróleo, ni grandes praderas para cultivar productos o pastar ganado, ni una industria ponderosa, y de constituir un mercado de consumidores muy pequeño.
Gracias al sistema territorial, la dolarización, la posición geográfica, la confidencialidad limitada y su apertura al mundo, Panamá se ha convertido en una plataforma de servicios internacionales, jugando un papel significativo como herramienta de globalización. Ha podido desarrollar actividades como la prestación de servicios financieros, logísticos, inmobiliarios y comerciales a escala internacional. El Canal de Panamá es clave para el comercio mundial y su sistema portuario mueve poco menos de 7 millones de TEU (unidad que equivale a 20 pies de largo) cada año. La Zona Libre de Colón, las Zonas Libres de Petróleo, el Área Especial Panamá Pacífico y otros esfuerzos por facilitar el clima de negocios han permitido dinamizar el intercambio y la inversión. Gracias a que por el istmo pasan los cables de fibra óptica más avanzados (como el Maya-1, Arcos-1, Cable Pac y Cable SAC, que concentran el 97 por ciento del tráfico internacional de voz y el 90 por ciento de los datos electrónicos), ha surgido una industria de call centers y telecomunicaciones. El hub Copa Arlines conecta hoy a toda la región movilizando a millones de pasajeros que cruzan por Panamá hacia sus destinos.
Panamá ostenta el primer puesto en cuanto a abanderamiento de tipo abierto, es decir embarcaciones cuyos propietarios en la mayoría de casos son sociedades anónimas o fundaciones. La marina mercante de Panamá es la flota más grande del mundo. Según los registros de Clarkson y Lloyds, incluye 8 mil naves que represetan más del 22 por ciento de la distribución de la flota mundial por pabellón de conveniencia.
Las características del sistema han atraído a empresas multinacionales que han establecido su base regional en ese lugar. La lista es considerable: P&G, Argos, Maersk, Inelectra, LG, Caterpillar, AES, Halliburton, Western Union, Heineken, Pan-American Life, Peugeot, Otis, Johnson & Johnson, Hyundai, Bosch, Mars, Nestlé, LÓréal, Sony, Nike, Telefónica y un largo etcétera.
No sólo empresas capitalistas se han sentido atraídas por el sistema panameño: también buena cantidad de instituciones científicas, educativas y benéficas, agrupadas hoy en la Ciudad del Saber. Se reúnen allí desde oficinas de los principales organismos mltilaterales hasta instituciones dedicadas a la investigación o la filantropía.
Todos los servicios profesionales y mercantiles que surgen a partir del sistema tributario territorial panameño representan un poco más del 25 por ciento del PIB del país. Por ello, Panamá, que cuenta con el grado de inversión de las calificadoras de riesgo, lidera el crecimiento económico en la región (su tasa es la mayor de América Latina y el Caribe en 2014 y fue de las mayores en los últimos años). No es de extrañar que Panamá defienda con uñas y dientes su fiscalidad y su regulación financiera, cuya modificación según los criterios que fija evolutivamente (o involutivamente) la OCDE podría arruinar a esta promisoria república que saca provecho de su plataforma de servicios globales.
Muchas cosas andan mal o son mejorables, pero su régimen fiscal, su confidencialidad limitada, y por tanto su posicionamiento como bisagra comercial, plaza financiera y proveedor de servicios globales hacen del istmo un lugar atractivo para el capital.
Son muchos los país que tratan de ser competitivos de diversa forma en el mundo global, incluyendo el uso de una fiscalidad más razonable que la de países con Estados costosos que se ven obligados a cobrar demasiados impuestos para sostenerlos. Algunos países desarrollados pero pequeños, como ya he mencionado, están en esa pugna con las principales economías del mundo. Su argumento es que gracias a su competitividad han podido progresar y que es injusto que los países más poderosos monten campañas para obligarlos a cambiar. El famoso cantante Bono, el irlandés más famoso del mundo, decía recientemente algo tan contundente como esto: "La fiscalidad competitiva nos ha traído la única prosperidad que hemos conocido".
Panamá es un caso, pero no el único, ni mucho menos, de país cuyo régimen fiscal competitivo, muy anterior a la nueva obsesión contra la fiscalidad "perjudicial", siente que la propaganda negative atenta contra su progreso.
7. La madre del cordero
Una lectura desapasionada de la documentación que la comunidad internacional ha producido acerca de los paraísos fiscales y los regímenes perjudiciales demuestra dos cosas: que los criterios han ido cambiando constantemente, haciendo muy difícil para los países señalados cumplir con las exigencias de forma definitiva, y que a medida que pasaba el tiempo las verdaderas motivaciones, que se advierte con claridad en los momentos en que surgió la preocupación por la fiscalidad de ciertos países, han sido disimuladas.
El documento de la OCDE de 1998, Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue es considerado un texto poco menos que seminal en esta materia. El título, pero no sólo el título, revela que fue determinante en el inicio de la campaña contra jurisdicciones como Panamá el temor de un grupo de países desarrollados que iban perdiendo competitividad a que otros países atrajeran inversiones o los obligaran a reconsiderar sus propios sistemas tributarios y regulatorios. Resulta significativo que hubiera países de la propia OCDE que expresaron sus reservas contra el propio documento. Entre ellos está Suiza, que dejó establecido que su sistema tributario es abierto y transparente, que la cooperación judicial es la forma eficaz de combatir el fraude fiscal y que las retenciones tributarias que practica tienen el objetivo de evitar la evasión. "Suiza considera", reza el texto que va como anexo, “que cierta competencia en asuntos fiscales tiene efectos positivos (…) en particular desincentiva la adopción de sistemas confiscatorios por parte de los gobiernos”. A continuación Suiza reconoce que hay un tipo de competencia tributaria que es dañina y celebra que la OCDE, de la que forma parte, haya trabajado para corregirla, pero concluye que los esfuerzos de la organización han sido “parciales y desequilibrados” y “no han estado de ninguna forma a la altura de las expectativas”.
Los Estados que compiten entre sí tienen distintas características, obedecen a las presiones de distintos grupos de interés y poseen diferente capacidad para adaptarse a los desafíos competitivos. Una economía como la estadounidense puede seguir captando capital extranjero aun si aplica impuestos excesivos pero un país con mucho menos que ofrecer se vería privado del acceso a los capitales si tuviera un régimen fiscal parecido. El Estado de un país con materias primas puede darse el lujo de ahuyentar la inversión privada durante un tiempo porque obtiene ingresos gracias a esa renta, pero un lugar como Hong Kong no hubiera podido nunca llegar a donde ha llegado con un sistema fiscal y regulatorio anticapitalista.
Hay países, como los europeos, donde el Estado del Bienestar es innegociable (políticamente hablando) y por tanto el Estado tiene que confiscar la mitad de la riqueza que se produce cada año a fin de sostenerlo. Pero un país como Estonia no hubiera podido jamás dar el salto al desarrollo tras la caída del Muro de Berlín con un Estado tan aplastante como el francés. Del mismo modo, el poder que tiene el lobby agrícola en Francia, en parte responsable de que el Estado deba cobrar impuestos altos para mantener los subsidios, no tiene equivalente en un país como Alemania, que importa tantos alimentos.
Todas estas diferencias hacen inevitable y deseable que haya un sistema de regímenes tributarios competitivos. Es algo que no se notaba tanto antes de la aparición del impuesto a la renta en la primera parte del siglo 20 pero que a partir de entonces se volvió un asunto de debate internacional. Los altos impuestos surgidos con la Primera Guerra Mundial y los empeños por controlar los negocios a través de la tributación en los años 20 dieron pie a que los diversos regímenes fiscales y su compatibilidad o incompatibilidad pasaran a ser discutidos por organismos internacionales (y causaran el surgimiento de ejércitos de abogados y funcionarios dedicados a estudiar las formas de innovar en el mundo de las finanzas para evitar el perjuicio de una excesiva imposición).
La Liga de Naciones llegó a formar un comité para estudiar el asunto de la doble tributación, por ejemplo, en la entreguerra. La institución antecesora de la OCDE, la Organización Europea para la Cooperación Económica, expandió su radio de actividad en los años 50 para ocuparse de cómo afectaba el movimiento de capitales y bienes a escala internal el hecho de existir distintos regímenes fiscales.
Hasta aquel momento, la mayor parte de los esfuerzos de organismos internacionales se centraba en reducir la carga fiscal, evitar la doble imposición y abaratar el costo de las transacciones. Es decir, en contrarrestar los efectos del exceso de impuestos en el mundo de las finanzas, el comercio y las transacciones internacionales en general. Al mismo tiempo, a medida que la actividad económica internacional ganaba complejidad y tamaño, crecía la necesidad de una mayor sofisticación financiera. El colapso de Bretton Woods y el sistema de tipos de cambio fijos aumentó los riesgos y oportunidades de los negocios que cruzaban fronteras. La paulatina liberalización del comercio y las finanzas aumentó la importancia de los mercados de capitales globales. El uso de estructuras internacionales para reducir los costos fiscales y regulatorios se hizo cada vez más importante. Es precisamente en este contexto que hay que situar el papel que países como Panamá, aun siendo muy pequeños y menos desarrollados, empezaron a jugar en la economía global (nueva versión del que ya habían jugado en otras épocas, como vimos antes).
Para las autoridades fiscales de ciertos países, todo esto supuso una afrenta: entendieron que la internacionalización de las estructuras de negocios mermaba su capacidad para cobrar altas tasas impositivas pues existían muchas formas, sin violar la ley, en que los capitales y negocios podían acogerse a sistemas más atractivos. Hacia los años 70 y 80, esto empezó a adquirir las dimensiones de un problema político para los países de fiscalidad poco competitiva. Pequeñas plazas a las que no se había dado importancia aparecían de pronto cobrando una significación global como "paraísos fiscales". El rol original de la burocracia internacional, que consistía en evitar la doble tributación, adquirió entonces un sesgo más intervencionista en contra de la competencia fiscal. Ya en los años 80 se empieza a notar en la documentación de la OCDE la preocupación de ciertos gobiernos. En 1987 este organismo produjo dos informes, Tax Havens: Measures to Prevent Abuse by Taxpayers y Taxation and the Abuse of Bank Secrecy, que delatan el nuevo enfoque. La ironía es que entonces había muchos "paraísos fiscales" (aceptando la definición que el propio organism daría más tarde) dentro de la propia OCDE, algo que por supuesto los documentos evitaron siquiera mencionar.
Fue a partir de aquel momento que la burocracia inició gestiones sistemáticas ante los gobiernos desarrollados para recibir un mandato más claro de parte de ellos contra la competencia de sistemas tributarios perjudiciales y contra los paraísos fiscales. El hecho de que Reagan y Thatcher estuvieran en el poder lo impidió, pero en los años 90, con Bill Clinton y Tony Blair en el mando, las resistencias disminuyeron mucho y los países europeos más estatistas lograron su propósito, en concertación directa con la propia burocracia de la OCDE. El resto es historia conocida (me he referido a ella en otras partes de este texto).
¿Por qué es importante entender esto? Porque aquí está la madre del cordero: la verdadera motivación, o la principal, era el miedo a la competencia, no el terrorismo, el narcotráfico o el uso de estructuras internacionales por parte de organizaciones criminales. Por ello la comunidad internacional ha ido modificando los criterios y aumentando las exigencias a medida que algunos países, como Panamá, iban a adoptando gran parte del patrón internacional que se les exigía adoptar. Sólo volviendo poco atractivos a otros países desde el punto de vista fiscal y regulatorio podían, o eso creían ellos, aumentar su poder estatista e intervencionista sin pagar por ello el costo de perder competitividad internacional (y eventualmente de sufrir por parte de sus propios ciudadanos presiones para reducir la carga tributaria usando otras jurisdicciones como ejemplo).
La médula del asunto, pues, no es que los ciudadanos evaden impuestos sino que escapan de lugares donde les cobran impuestos excesivos llevando sus capitales hacia donde su propiedad será menos afectada por el fisco. Esto, para países que se ven obligados a recaudar mucho porque gastan mucho, es intolerable. Y lo es más desde 2007-8 en que la búsqueda de chivos expiatorios para explicar la crisis ha centrado en países como Panamá la culpa de que haya poco control.
La batalla no debería centrarse en acabar con sistemas tributarios que cobran menos impuestos sino con sistemas confiscatorios que matan la creación de riqueza. Estados Unidos ha creado diez veces más puestos de trabajo netos desde 1970 que la Unión Europea en parte porque cobra menos impuestos (aun cobrando demasiados) que los europeos. Cuando el representante permanente de la Comisión Europea ante la OCDE, Michael Vanden, dijo que "la protección de una recaudación fiscal adecuada es una preocupación especialmente importante para garantizar la supervivencia de la sociedad justa y protectora", estaba revelando los verdadeors motivos de la persecución contra la fiscalidad “perjudicial”.
Una consecuencia positiva de la competencia de fiscalidades es que los propios países de la OCDE han reducido algo sus impuestos, al menos en comparación con décadas anteriores. Por ejemplo, con los años 70, el impuesto a la renta para el tramo más alto era en promedio 67 por ciento en los países de la OCDE y el de sociedades ascendía casi a 50 por ciento.
Es notorio que los propios países desarrollados que consideran perjudicial la competencia fiscal la han practicado intensamente en muchos casos. Estados Unidos, por ejemplo, no grava los intereses, dividendos y ganancias de capital que reciben los extranjeros que invierten allí. Como la agencia tributaria (IRS) no recoge datos sobre esto, el gobierno estadounidense rara vez comparte información con gobiernos extranjeros sobre ciudadanos de aquellos países que pudieran estar evadiendo impuestos. Se suponía que un elemento clave del Foreign Account Tax Compliance (Facta) era la promesa norteamericana de compartir información con otros gobiernos para reciprocar la que Estados Unidos exige que los demás países le brinden acerca de ciudadanos estadounidenses. Pero no ha sido así. El Departamento del Tesoro ni siquiera tiene autorización para recolectar información acerca de ciudadanos extranjeros no residentes en Estados Unidos. Por si fuera poco, varios estados, como Delaware y Nevada, permiten el uso de estructuras corporativas que tributan poco o nada como vehículos de inversión. Es parte de la razón por la que hay más de 12 billones de dólares invertidos por extranjeros en Estados Unidos.
Otro caso de doble moral es el de la OCDE y el Reino Unido. La Financial Action Task Force, que agrupa a varios gobiernos y tiene como objetivo combatir el terrorismo y el lavado de dinero, acepta en su informe más reciente la posición del Reino Unido según la cual las acciones al portador "no presentan ningún riesgo en el contexto del crimen financiero". En cambio, esos mismos países han presionado a Panamá para acabar con las acciones al portador. Panamá no las ha eliminado pero sí ha modificado el sistema, poniéndolas en régimen de custodia. Por otra parte, un informe de la ONG Global Witness difundido en 2012 detalla el uso, en el Reino Unido, de shell companies "para ocultar a los propietarios involucrados en el movimiento de cientos de millones de libras de dinero que, se sospecha, es de la corrupción".
De acuerdo con las distintas definiciones –e interpretaciones– de la OCDE con respecto a paraísos fiscales y regímenes fiscales perjudiciales, varios países del G-20 son pecadores. El índice The Tax Justice Network sobre paraísos fiscales, que publica una lista otorgando a cada país un peso determinado en la escala global, coloca en su ránking de paraísos fiscales a Suiza, Estados Unidos, Alemania, Japón y el Reino Unido por delante de Panamá. Para no hablar de sus sistemas bancarios. Sonados casos de lavado de dinero de años más o menos recientes (por ejemplo, los de Salinas de Gortari, Sani Abacha, Benazir Bhutto, Vladimiro Montesinos o la mafia rusa) han involucrado a bancos de países de la OCDE.
En resumen, Panamá tiene muchos problemas que resolver y seguramente, como en todos los demás países del mundo, hay criminales que utilizan su sistema para realizar actividades de distinto tipo. Pero esto no es proporcionalmente importante en comparación con las consideraciones que justifican tener bajos impuestos (o, mejor dicho, más bajos que en otros países) ni acusar a Panamá de ser algo que no es (la definición de paraíso fiscal y régimen perjudicial no se corresponde con su realidad). Los mecanismos para evitar o castigar estas prácticas están en pie deben ser perfeccionados y aplicados con rigor, pero ello no pasa por erigir barreras tributaries o destruir el derecho a la confidencialidad que tienen quienes no delinquen. Perseguir el crimen no exige dejar de ofrecer condiciones atractivas para la inversión ni es justo que países que no encuentran la forma de evitar que los capitales prefieran emigrar traten de impedir que otros sean más competitivos. Tampoco es justo que países que no logran cobrar a sus ciudadanos los impuestos que dicen que evaden obliguen a terceros países a convertirse en sus agentes fiscales y resolverles de esa forma sus déficit fiscales.
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